Een nestkastje voor de specht
In de huidige praktijk van natuurbescherming blijkt vaak dat in het kader van ecologische beoordelingen en het behoud van natuurwaarden conform milieuwetgeving de begrippen mitigatie (mitigeren) en compensatie (compenseren) door elkaar worden gehaald of niet in zuivere zin des woord worden gehanteerd, om nog maar niet te spreken over de effectieve toepassing van deze begrippen in Nederland.
EcoNatura ondervond dit in een aantal opdrachten als contra-deskundige. Het gaat zelfs zo ver dat juristen en handhavers ermee kampen en verkeerde beslissingen maken. Ook in de internationale literatuur blijken de begrippen nogal door elkaar gehaald te worden of synoniem te worden gebruikt. Maar er is ook pleidooi voor helder gebruik van deze terminologie ten aanzien van ecological mitigation of – in het uiterste geval – ecological compensation.
Definities
Tijd voor duidelijke definities voor het gebruik van deze belangrijke begrippen binnen het kader van ecologische beoordelingen en jurisprudentie voor natuurwet- en regelgeving, waarvoor hier een handreiking wordt gegeven.
Volgens het Van Dale Woordenboek der Nederlandse Taal is de definitie van beide begrippen als volgt:
Mitigatie – Verzachten, leniging (ook wel matigen, verlichten, reduceren, minimaliseren).
Compensatie – Het goedmaken, het aanvullen of vervangen van iets dat tekortschiet of uitgevallen is (synoniem met vereffening).
Deze Nederlandse definities komen overeen met die uit de Oxford English Dictionary.
De definities van beide begrippen in ecologische zin kunnen dan als volgt worden gedefinieerd:
Ecologische mitigatie – Het verzachten van tijdelijk (niet significante) negatieve effecten van een milieu-ingreep of verstoring. Het betekent echter ook het deels opheffen van een negatief ecologisch effect door een bepaalde milieu-ingreep of verstoring, zodat de inbreuk uiteindelijk beperkt blijft. In beide gevallen wordt er alles aan gedaan om een natuurwaarde op de betreffende leefplek te waarborgen of een onderdeel van het habitat (duurzaam) functioneel te behouden. Mitigatie is de tweede stap in de beoordelingsreeks vermijding – mitigatie – compensatie, die min of meer als internationaal aanvaarde standaard in Environmental Impact Assessment (EIA) en als onderdeel van het milieubeleid van sommige landen wordt gehanteerd. Ook in de beoordelingsprocedure voor Natura 2000-gebieden wordt onderscheid gemaakt tussen tijdelijke verslechtering en/of verstoring en significant negatieve effecten die kunnen leiden tot langdurig of permanent verlies van Instandhoudingsdoelen. Hierin komt in veel gevallen respectievelijk mitigatie en compensatie aan de orde.
Ecologische compensatie – Het goedmaken van aantoonbaar of goed ingeschat verlies van bepaalde natuurwaarden (soorten, lokale populaties/gemeenschappen van planten of dieren of ecosystemen/habitats) en de ecologische eisen waarvan deze afhankelijk zijn voor hun overleving en duurzame voortplanting, als gevolg van een milieu-ingreep met significante of permanente gevolgen voor de plaatselijke ecologie. Ecologische compensatie dient per saldo er voor te zorgen dat de betreffende natuurwaarde lokaal tot regionaal (ook dit behoeft opheldering) kan blijven voortbestaan én voortplanten. Hierbij gaat het om duurzaam behoud van lokale populaties van planten en dieren als onderdeel van de landelijke populatie. In de praktijk wordt hier amper rekening mee gehouden en gaat het (soms fictief) om individuele dieren, niet om de ecologische randvoorwaarden voor lokale populaties die effectief moeten zien te overleven en voortplanten.
Voorbeelden
Een voorbeeld van ecologisch mitigeren (of minimaliseren) van negatieve effecten voor behoud van een leefplek van een natuurwaarde is een kerkzolder met een vleermuisverblijf (bijvoorbeeld gewone grootoorvleermuizen) waar renovatie- of onderhoudswerkzaamheden moeten plaatsvinden (o.a. schilderwerk, houtverduurzaming of houtwormbestrijding). Hier kan verstoring of andere negatieve effecten (zoals giftige dampen) worden voorkomen met bijvoorbeeld afscherming.
Het verplaatsen van een steenuilnestkast naar een andere plek op een erf of in de directe omgeving door het kappen van een fruitboom of het afbreken/transformeren van een schuur is een ander voorbeeld van mitigatie. Er verandert voor de steenuil weinig in het habitat mits de nest- en roestplaatsen worden geborgd.
Een ander voorbeeld van ecologische mitigatie voor het deels behouden of waarborgen van functionaliteit van leefgebied is de aanleg van een dassentunnel met geleidende afrastering om de veilige bewegingsvrijheid van een lokale dassenpopulatie aan weerszijden van een drukke weg te bewerkstelligen.
Een voorbeeld van ecologische compensatie is de vervanging van een natuurwater dat voor woningbouw moet wijken, bijvoorbeeld met de aanleg van een nieuw water of verbetering van een bestaande in de omgeving. Als in het oorspronkelijke water bijvoorbeeld Grote modderkruipers leven, dan is in dit geval sprake van permanent habitatverlies voor deze soort. Als de modderkruipers in het nieuwe water kunnen leven en voortplanten, dan is er sprake van effectieve compensatie. In de praktijk worden vissen echter overgeheveld naar een naastliggende sloot, waarbij kritische vragen kunnen worden gesteld of hier daadwerkelijk sprake is van compensatie en over het vermengen van twee populaties in één water.
Een ander voorbeeld van ecologische compensatie, indien onder meer sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, is het vervangen van leefgebied (inclusief broedplaats en foerageergebied) van een steenuil op een aangewezen ontwikkelingslocatie.
Foutief gebruik van de begrippen
Met onzorgvuldig of incorrect gebruik van deze begrippen kan de plank volledig mis worden geslagen, waardoor projecten aanzienlijk worden vertraagd, de mist in gaan of zelfs kunnen leiden tot faillissement van een initiatiefnemer. Een paar voorbeelden van incorrect gebruik zijn als volgt:
In een park van een grote stad is men voornemens het oude parkbos te vervangen met een moderne setting van gazons en paden met jonge boomplant. Echter, in het parkbos met een redelijk bosklimaat leven ruige dwergvleermuizen en spechten die afhankelijk zijn van oud bos. De ecologisch adviseur van de initiatiefnemer meent te kunnen mitigeren door nestkasten voor vleermuizen en spechten in de jonge boomaanplant te hangen. In dit geval is er geen sprake van mitigatie maar juist compensatie, omdat er vaste rust- en verblijfplaatsen in de vorm van oude holtebomen permanent verdwijnen die vervangen zouden moeten worden, het verlies aan oudbosklimaat even daargelaten. Compensatie is echter in dit geval een onmogelijke opgave, want oud bos kan niet worden vervangen. Omdat er gecompenseerd moet worden is aanvraag van ontheffing van de Flora- en faunawet verplicht, waarbij getoetst wordt aan drie gewichtige randvoorwaarden, namelijk: 1) zwaarwegend maatschappelijk belang, 2) geen alternatief en 3) kansrijke compensatie voor de betreffende natuurwaarden. Een lokale natuurorganisatie heeft in dit geval een rechtszaak aangespannen tegen de conclusies van het ecologisch advies.
Een ander voorbeeld is een klein stukje behouden cultuurlandschap in een dorp langs de Veluwe, waar een tweetal paren steenuilen broeden. De ecologisch adviseur van de initiatiefnemer die op het stuk land een villawijk wil realiseren, meent met het ophangen van een steenuilkast en de aanplant van een paar bomen en struiken op een boerenerf een kilometer verderop, aan de compensatieplicht te hebben voldaan. Echter, dit erf blijkt volgens een lokale natuurorganisatie al jaren door steenuilen te zijn bezet, wat in een contra-expertise-onderzoek wordt bevestigd. Omdat er twee broedparen in de verstorende invloedsfeer van de villawijk voor steenuilen liggen en het foerageergebied van tenminste één van de steenuilbroedparen grotendeels verdwijnt, wordt per saldo feitelijk niets gecompenseerd of – met een duur woord – gesaldeerd. In het ergste geval is er zelfs sprake van verlies van twee broedparen in en direct rond het dorp. Deze zaak kwam tot aan de Raad van State.
Conclusie
Kortom, in verband met het realiseren van plannen en projecten is het van groot belang om de probleem- en vraagstelling ten aanzien van natuurwaarden duidelijk te formuleren en daarbij de juiste begrippen voor het beschermen van natuurwaarden te hanteren. Alleen wanneer er effectief sprake is van ecologische mitigatie of compensatie ten aanzien van het behoud van natuurwaarden lokaal tot regionaal, kan of mag in principe ontheffing van de natuurwet- en regelgeving worden verleend.
Of er in de praktijk voor bepaalde natuurwaarden effectief compensatie (ex ante of ex post) wordt of kan worden uitgevoerd in een dicht bevolkt land als Nederland, en daarmee cumulatieve effecten of het ‘salami-effect’ voor bepaalde soorten wordt vermeden is een volgende cruciale vraag. Lees meer over dit spanningsveld.